MINISTÉRIO PÚBLICO E SEU PODER NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Profa. Amanda Cabral Fidalgo

Especialista em Processo Civil, Trabalhista, Penal, Administrativo e Constitucional –Pela Faculdade Mauricio de Nassau, Mestranda em Direito Processual Constitucional- Universidad Nacional Lomas de Zamorra- Buenos Aires em Convênio ao Instituto Universitário Brasilero- IUNB

RESUMO

O presente estudo mostra o Ministério Público como cláusula pétrea, assegurado pela Constituição de 1988 que impede que Emenda Constitucional extinga-o ou desnature sua essência, pois, sua abolição ou o enfraquecimento colocarão em risco o regime democrático e o sistema de proteção dos direitos fundamentais. Também o Poder do Ministério Público na Ação Civil Pública. O Parquet brasileiro tornou-se imprescindível para manutenção do Estado Democrático de Direito, atuando como defensor da sociedade e da ordem jurídica.

Palavras–chave: Constituição Federal de 1988; Ministério Público; Cláusula Pétrea; Ação Civil Pública.

INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988 promoveu a criação de um novo Ministério Público, como instituição essencial à função jurisdicional, defensora do regime democrático, da ordem jurídica e promotora de direitos sociais e individuais indisponíveis (arts. 127 a 130). Sua importância no Estado Democrático de Direito, especialmente em um país como o Brasil, de inobservância recorrente dos direitos fundamentais, é inegável. Para tanto, aparelhou-se a Instituição de instrumentos como Ação Civil Pública, Inquérito Civil e Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).

1. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MINISTÉRIO PÚBLICO.

A CF/1988 é formada com um capítulo específico sobre o Ministério Público (Título IV – Da Organização dos Poderes – Capítulo IV – Das Funções Essenciais da Justiça – Seção I – Do Ministério Público, nos art. 127 a 130), declarando-o como instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Os membros do MP integram a categoria de agente-político, e, como tal, possuem ampla liberdade funcional, sendo limitados somente pela Lei e sua consciência. Suas atribuições são desempenhadas com garantias, prerrogativas, deveres e responsabilidade funcional, estabelecidas na Constituição e em leis especiais.

O Ministério Público da União rege-se pela Lei Complementar nº. 75/93. No âmbito estadual, vigoram a Lei Ordinária Federal nº. 8.625/93, a própria Lei Complementar nº. 75/93 (aplicada subsidiariamente em razão do art. 80 da Lei nº. 8.625/93) e leis estaduais que completam os diplomas acima referidos.

Desta forma, o Ministério Público saiu fortalecido com a Constituição de 1988, assumindo integralmente sua função de defensor da sociedade e não do Estado, com o que se observou revestido das mesmas garantias outorgadas aos membros da Magistratura, uma vez que não mais lhe compete, como ocorria anteriormente, defender o Estado e as normas de duvidosa constitucionalidade editadas pelos detentores do poder.

Com a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, houve então, uma maior conscientização do papel da instituição do Ministério Público.

A característica marcante da instituição do Ministério Público é a função de controle que decorre da própria natureza do órgão: defensor da sociedade perante o Estado ou qualquer particular que atente contra os interesses sociais ou individuais indisponíveis, conforme inciso II do art. 129 da CF/88.

O Ministério Público do Estado Democrático de Direito não está autorizado, ao menos cientificamente, a negar-se a cumprir sua tarefa imposta por princípios vinculativos tal como postos no art. 127 da vigente Constituição.

2. A EVOLUÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

A doutrina dos direitos fundamentais tem origem na concepção de que o direito é algo que o ser humano recebe e descobre, ou seja, um direito justo e sábio.

Vale ressaltar a doutrina do Direito Natural, com início na Antiguidade (Aristóteles), aparecendo com enfoques próprios em Roma (Cícero), na Idade Média (São Tomás de Aquino) e nos séculos XVII e XVIII, quando se passou a defender o jusnaturalismo laico e fundado na razão, segundo as doutrinas de Hugo Grócio, assim como do “contrato social”, de Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jaques Rousseau, que possuem certas particularidades entre si.

Merece referência ainda, quanto aos antecedentes históricos dos direitos fundamentais, a Carta Magna, de 21 de junho de 1215, que foi o fruto de um acordo entre o rei João sem Terra e os “barões” ingleses.

É possível distinguir três “dimensões” de diretos, no que se refere à evolução dos direitos fundamentais, conforme teoria lançada por Karel Vazak, em Conferência proferida no Instituto Internacional de Direitos Humanos no ano de 1979.

Podemos dizer, que historicamente generalizando, que houve três momentos de conscientização dos referidos direitos. Cabe destacar que, eles apresentam a mesma importância e estão situados no mesmo patamar.

A primeira dimensão equivale a uma conscientização do século XVIII, incorporando idéias aos chamados direitos subjetivos naturais.

Assim, nas Declarações de Direito do século XVIII, são reconhecidos os direitos civis e políticos, recebem destaque os direitos de “liberdade”, tem-se, então, a consagração dos direitos individuais, civis e políticos.

A segunda dimensão corresponde aos direitos sociais, como o direito ao trabalho, à educação, à saúde, como também os direitos trabalhistas e previdenciários, enfatizados no início do século XX.

Aqui se procura solucionar os graves problemas surgidos com a Revolução Industrial, decorrentes da “questão social” o escopo principal é de correção das desigualdades sociais e econômicas.

Como ressalta Marco Aurélio Serau Júnior, os “direitos sociais, aí incluídos aqueles da esfera da Seguridade Social”, devem ser “considerados como direitos de resposta ou, em outras palavras, direitos em resposta à questão social”.

No campo político, o direito ao sufrágio universal fez com que a classe trabalhadora adquirisse certa participação e força política. O Estado passa a intervir no domínio econômico-social.

Vê-se, então sob o enfoque material, e, justiça social a consagração de direitos econômicos, sociais e culturais, inerentes ao Estado Social, objetivando-se a igualdade.

A terceira dimensão refere-se aos direitos de solidariedade, concernentes ao desenvolvimento, ao patrimônio comum da humanidade, à autodeterminação dos povos, à paz, à comunicação e a preservação do meio ambiente.

Outrossim, há autores que já fazem referência a uma quarta dimensão, direcionada aos direitos da biogenética e do patrimônio genético, ou aos direitos à participação democrática, à informação e ao pluralismo.

A dignidade da pessoa humana alicerça os direitos fundamentais, entendida como valor supremo, como se verifica no art. 1º, inciso III, da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988.

Logo, os referidos direitos podem ser tanto explícitos como implícitos, de modo de modo que sua eventual enumeração (em Declarações de Direitos, Tratados, Convenções Constituição, ou outros instrumentos normativos) não é exaustiva. Na Constituição da República, de 1988, esse aspecto é transparente, como se verifica em seu art. 5º, § 2º.

Na Constituição Federal de 1988, o legislador constituinte, preocupou-se com a proteção dos direitos humanos de primeira e segunda geração (direitos civis, políticos, sociais), mas também com direitos humanos de terceira geração, conhecidos também como direitos difusos, ou seja, os que têm finalidade não somente o indivíduo, um grupo de indivíduos ou um dado Estado, mas a própria humanidade. Em um plano amplo, integram a categoria dos direitos difusos, o direito de fraternidade, que compreende o direito ao desenvolvimento, direito à paz, direito ao meio ambiente sadio, direito ao patrimônio comum da humanidade, o direito à comunicação e num plano mais restrito, o direito dos grupos, classes ou categorias de pessoas coletivamente consideradas.

Ainda com o intuito de proteção e zelo dos direitos de “terceira geração”, surgem os remédios especiais (ação civil pública, mandado de segurança e a ação popular), de natureza e origem constitucionais que se destacam e separam da técnica e da filosofia tradicional do processo civil clássico.

A ação popular não exclui ação civil, já que o art. 1º da própria lei admite de forma expressa que ambas sejam ajuizadas simultaneamente.

A ação civil pública tem natureza de ação de conhecimento de caráter preponderantemente condenatório (é o que podemos observar na redação do art.3º da Lei 7.347/85).

Uma breve distinção entre a ação civil pública e a ação popular, a fim de que não haja qualquer confusão entre os dois instrumentos. Enquanto a primeira tem natureza condenatória, a segunda tem natureza declaratória ou constitutiva. A ação popular tem como titular para sua promoção o cidadão, pessoa física; já na ação civil pública, são pessoas jurídicas, assim como previsto nos incisos do art. 1º da lei 7.347/85.

3. AÇÃO CIVIL PÚBLICA – INSTRUMENTOS LEGAIS BÁSICOS

A Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei Complementar Federal nº 40, de 13 de dezembro de 1981), foi o primeiro texto legal a usar a expressão “ação civil pública”, cujo art. 3º, inciso III, outorgava ao Ministério Público a função institucional de “promover a ação civil pública, nos termos da lei”, porém em casos restritos.

Com a Lei nº. 7.347, de 24.07.85, Lei da Ação Civil Pública – LACP, é que surgiu o primeiro instrumento de proteção dos interesses de toda a coletividade visando à responsabilização por danos causados: a) ao meio ambiente; b) ao consumidor; c) a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Foi, porém a Lex Fundamentalis de 1988 que ampliou o cabimento da referida ação, estabelecendo como uma das funções institucionais do Ministério Público a promoção do inquérito civil e da ação civil pública, “para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, III).

Entretanto, com a promulgação do Código de Defesa do Consumidor (CDC, Lei nº. 8.078, de 11.09.90), em seu art. 110 que acrescentou o inciso IV ao art. 1º da Lei nº. 7.347/85, que positivou, definitivamente, como objeto da ação civil pública, a proteção de “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. Também, o parágrafo único do art. 81, do CDC, fixou que: “A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeito deste Código os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeito deste Código, os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com parte contrária por uma relação jurídica base; III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum”.

Vale ressaltar que a Lei nº. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispondo sobre normas gerais para organização do Ministério Público dos Estados e dando outras providências, estatui no se art. 25, inciso IV que incumbe ao Ministério Público: “promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos; b) para anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundamentais ou de entidades privadas de que participem”.

A Lei Orgânica do Ministério Público da União, Lei Complementar nº. 75/93, disciplina, no art. 6º, inciso VII, que compete ao Ministério Público da União (MPU) “promover inquérito civil público e a ação civil pública para: a) a proteção dos direitos constitucionais; b) a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; c) a proteção dos interesses individuais indisponíveis, difusos e coletivos, relativos às comunidades indígenas, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso, às minorias étnicas e ao consumidor; d) outros interesses individuais indisponíveis homogêneos, sociais, difusos e coletivos”.

Por sua vez, a Lei nº. 7.853, de 24 de outubro de 1989, dispondo sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência, assevera em seu art. 3º: “As ações civis públicas destinadas a proteção de interesses coletivos ou difusos das pessoas portadoras de deficiência poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal; por associação constituída há mais de 1 (um) ano, nos termos da lei civil, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista que inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção das pessoas portadoras de deficiências”.

De se ressaltar, a Lei nº 7.913/89 que dispõe sobre a ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores no mercado de valores mobiliários em seu art. 1º, inciso I, II e III enfatiza: “Sem prejuízo da ação de indenização do prejudicado, o Ministério Público, de ofício ou por solicitação da Comissão de Valores Mobiliários – CVM, adotará as medidas judiciais necessárias para evitar prejuízos ou obter ressarcimento de danos causados aos titulares de valores mobiliários e aos investidores do mercado, especialmente quando decorrerem de: I- operação fraudulenta, prática não equitativa, manipulação de preços ou criação de condições artificiais de procura, oferta ou preço de valores mobiliários; II- compra e venda de valores mobiliários, por parte dos administradores e acionistas controladores de companhia aberta, utilizando-se de informação relevante, ainda não divulgada para conhecimento do mercado ou a mesma operação realizada por quem a detenha em razão de sua profissão ou função, ou por quem quer que a  tenha obtido por intermédio dessas pessoas; III- omissão de informação relevante por parte de quem estava obrigado a divulgá-la, bem como sua prestação de forma incompleta, falsa ou tendenciosa”.

Cabe também citar a Lei nº. 8.069, de 13.07.90, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), também previu a utilização da ação civil pública para assegurar os direitos garantidos à criança e ao adolescente pela Constituição Federal de 1988 em seu art. 227: “dever da família, da sociedade e do Estado assegurar, à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e a convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”, e, pela legislação infraconstutucional.

O ministério Público possui amparo constitucional e ainda o referendum jurídico Supremo Tribunal Federal- STF, no que diz respeito à legitimação da promoção da ação civil pública, uma vez que a jurisprudência do STF dispõe: “O Ministério Público tem legitimidade para promover ação civil pública:

1. Cujo fundamento seja a ilegalidade de reajuste de mensalidades escolares;
2. Voltada a infirmar preço de passagem em transporte coletivo;
3. Para questionar relação de consumo resultante de reajuste a envolver cartão de crédito;
4. Com o objetivo de evitar lesão ao patrimônio público decorrente de contratação de serviço hospitalar privado sem procedimento licitatório;
5. Quando os titulares de direitos individuais homogêneos estiverem na situação ou na condição de consumidores, ou quando houver uma relação de consumo e
6. Como instrumento do controle difuso, desde que a declaração de inconstitucionalidade seja apenas a causa de pedir. Esta, portanto, não será admitida quando a inconstitucionalidade for o objeto único do pedido, hipótese em que estaria sendo utilizada como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, acarretando uma subtração indevida da competência do STF”.

Conclusão

O Ministério Público ou Parquet a partir da Carta Magna Constitucional de 1988 adquire caráter de Instituição.

Precisamente no artigo 127 da Constituição Federal de 1988, o Parquet é considerado uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Os direitos fundamentais através de seu fundamento e sua evolução  demonstram que os direitos sociais, como os trabalhistas, previdenciários e da seguridade social, estão nele incluídos, tendo como base a garantia da dignidade da pessoa humana.

Assim sendo, não podem ser abolidos nem por emenda constitucional, sob pena de retrocesso social, os citados direitos de ordem social, de caráter fundamental, que estão inseridos pela Constituição Federal, ou até mesmo resguardados, sendo de forma explícita ou implícita.

Ao Ministério Público, cabe entre tantas atribuições, a tutela dos direitos transindividuais e para tanto, utilizar-se de ação civil pública que é uma ferramenta de altíssimo poder a serviço dos interesses sociais coletivos e meta-individuais.

Referências

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SERAU JUNIOR, Marco Aurélio. Seguridade social como direito fundamental material. Curitiba: Juruá, 2009.

LEGISLAÇÃO: Constituição da República Federativa do Brasil, Lei Complementar nº. 75 de 1993, Lei Ordinária Federal nº.  8.625/93, Lei nº. 7.347 (Lei da Ação Civil Pública – LACP), Lei Complementar Federal nº 40 de 13 de dezembro de 1981, Lei nº. 8.078, de 11.09.90 (CDC), Lei nº. 8.625, de 12.02.1993, Lei nº 7.853, de 24/10/1989, Lei nº. 7.913/89 e Lei nº. 8.069, de 13.07.90 (ECA).